推进烟花爆竹行业安全发展
发布日期：2008-11-21 信息来源： 浏览量：2550
陈 硕
一、行业安全生产现状
据统计， 2007年末，全省烟花爆竹生产企业共339家，当年全省生产企业销售总额近9亿元；全省烟花爆竹批发经营企业112家，零售单位近30000家。
我省烟花爆竹行业进行了三个阶段的安全整顿。即：
初级工厂化改造阶段。自2004年初至2006年5月第一轮安全生产许可证发证结束，全省首轮共颁发314个编号的358个安全生产许可证。
整治规范阶段。自2006年6月至2007年底，共整治关闭了19家工厂，并注销了安全生产许可证。
整顿提升阶段。自2008年初至今，计划关闭130家工厂，工厂数量减至不超过210家，消除“一证多厂”现象。截至2008年10月，第三阶段已整顿关闭了54家工厂。
二、近年来安全发展主要工作
自2004年以来，我们始终坚持解放思想、实事求是的思想路线，勇于实践，依法抓好烟花爆竹行业安全生产工作。
（一）强化制度建设。一是确立了烟花爆竹行业安全生产和安全发展观，作出了关于烟花爆竹行业安全生产和安全发展的意见，提出了科学发展、安全发展的思路和工作重点。二是制定了烟花爆竹生产企业安全生产条件的实施意见，明确了企业安全生产条件、建设标准、停产整顿对象、关闭对象及其验收标准。三是强化了烟花爆竹生产、经营、运输、燃放许可工作职责，明确了建设项目安全设施“三同时”和从业人员分类、分级安全培训考核的实施主体、程序和时限。四是整顿规范了烟花爆竹生产经营秩序，确立了烟花爆竹经营布点的原则和指标分布，加强了对批发单位的备案监管。五是细化了安全监管、公安、经济管理、质监、工商等有关部门烟花爆竹安全监管职责，强化了各级政府及其有关部门打击非法生产、经营烟花爆竹的工作职责，特别是县、乡（镇）两级政府的“打非”责任。
（二）完成了首轮生产经营企业安全许可工作。到2006年3月底，全省烟花爆竹生产企业完成了初级工厂化改造，基本具备了颁发安全生产许可证条件，有力地保障了烟花爆竹生产企业安全生产，为繁荣城乡市场发挥了作用。
（三）推进生产企业整顿提升。从2008年开始，利用安全生产许可证有效期满需要延期许可的机会，省人民政府决定对全省烟花爆竹生产企业进行整顿提升。一是政府领导。明确了整顿提升的工作目标和安全标准，省、市、县三级政府强化了对整顿关闭工作的组织领导。二是政策主导。按照提升改造、关闭淘汰、自动退出三类情形进行处置，对以下情况的企业实施退出或者关闭：（1）不具备安全生产条件、整顿投入不足、无望达到安全生产条件的；（2）整顿后年生产能力达不到500万元的；（3）县级人民政府产业规划淘汰或者退出的；（4）企业生产场地无法保障周边居民、村民安全，又未能落实新建工厂土地，经改造不能达到国家标准规定的外部安全距离的。三是提升标准。省安全监管局会同省直有关部门统一了全省整顿改造的安全生产验收标准和条件，既贯彻了现行国家标准，又超前采用了正在审查的《烟花爆竹工程设计安全规范》、《烟花爆竹劳动安全技术规程》新标准的最新安全规定，从而有效地提升了烟花爆竹生产企业安全保障水平。四是示范引路。在坚决关闭淘汰落后烟花爆竹生产企业的同时，省安全监管局在10个烟花爆竹重点县（市、区）确定11家示范企业，示范引路。五是严格验收。制定了全省烟花爆竹生产企业安全生产许可证现场核查方案，以现场核查为重点，保障安全生产行政许可的验收质量。
（四）深化了安全专项整治。近5年来，各级安全监管部门共执法检查16000多人次，查出超定员、超限量、超许可范围进行生产、储存，擅自搭建、改建、扩建和改变工房用途等违法违规行为，以及生产、储存设施等方面存在的安全问题共35000多处（起），依法提请县级人民政府关闭了116家生产企业，吊销了13家违规使用氯酸钾生产烟花爆竹的企业。自2004年12月实行非法生产经营“零报告”制度至2008年10月，全省共发现和取缔非法生产点901个，非法经营点5447个，处理群众举报149件，移交公安机关治安拘留237人，移交司法机关追究刑事责任43人。目前，烟花爆竹生产经营单位的安全状况有较大改善。
（五）深入开展隐患排查治理。各级安全监管部门根据烟花爆竹安全生产形势任务的变化和季节性特点，结合当地实际，开展了以反“三违”、反“三超一改”（超定员、超限量、超许可范围、改变工房用途）和许可“回头看”为主要内容的隐患排查治理专项行动，采取了重点县成立安全执法大队、重点乡镇政府组建安全监管站、选派乡镇国家公务员驻厂安全监管、“三盯一专营”（镇政府盯厂、派出所盯村、行政村盯非法生产户、烟花爆竹原材料专营）、聘请安全专家参与检查督查、明查暗访和从严查处违法违规行为等措施，加大了基层安全监管力度，增强了安全监管的针对性和有效性，有效地督促企业落实安全生产主体责任，不断改善安全生产条件。
三、存在的主要问题
2004年以来，全省烟花爆竹安全事故未出现规律性下降， 2005年、2006年和2007年超过了国务院安全生产委员会下达我省的当年烟花爆竹事故死亡人数控制指标。目前，全省烟花爆竹安全生产形势依然严峻，特别是非法生产普遍存在，非法生产事故多发、合法企业生产爆炸事故仍然较多发生，充分暴露出政府安全监管漏洞和企业安全生产保障能力差等问题。
（一）从安全生产责任制落实情况看，烟花爆竹从业单位的主体责任落实仍不到位。一是部分单位主要负责人（投资业主）没有将安全生产责任落实到车间、班组、作业岗位。二是有的单位没有完善的安全规章制度和操作规程，没有培训让从业人员掌握作业场所和工作岗位的危险因素、防范措施和事故应急措施。三是有的单位不能保证安全生产投入，安于现状，没有长远眼光和发展规划，生产设备、设施和管理上安全欠帐多，重大事故隐患普遍存在。四是有的单位没有安全生产督促检查制度，没有根据生产经营特点和从业人员状况，进行经常性安全生产检查，对安全问题处理不及时，对检查和整改情况未建立台帐。五是有的单位的生产安全事故应急救援预案可操作性不强，不定期演练。六是有的发生生产安全事故，向政府报告不及时、内容不准确。
（二）从企业安全基础管理看，生产经营过程中违法违规现象十分严重。一是新建、改建、扩建项目未经设计审查就擅自开工，安全设施未经政府审查验收就擅自投入生产和使用。二是擅自改变工房用途现象严重。三是违章指挥、违章作业和超定员、超限量、超许可范围组织生产经营时有发生。四是违规使用氯酸钾生产烟花爆竹的行为屡禁不绝。五是操作规程简易，安全保障程度不高，员工不按操作规程作业的现象大量存在。六是雇佣没有经过安全培训考核合格的人员从事危险工序作业，违反劳动纪律串岗、混岗、换岗等现象仍然存在。七是生产的产品冒用非本企业的厂名、厂址和商标的违法行为在个别地方仍然存在。八是制品储存仓库安全管理不到位，违反禁烟、禁火、车辆安装防火灭火装置和包装、储存规范要求的现象时有发生。批发经营企业违规将制品储存仓库出租、出借给零售经营单位的现象较为普遍。九是批发配送运输车辆不具备危险货物运输资质，驾驶员、押运员无从事危险货物运输资格的现象严重。
（三）从产业水准看，生产企业的装备水平和工艺设施仍旧为传统作业方式，生产效率和安全保障能力较低。长期以来，安徽烟花爆竹行业丧失发展机遇，长期在低层次水平上徘徊，安全生产基础薄弱，导致生产安全事故较多发生（2004年至2007年，全省共发生烟花爆竹生产安全事故85起，造成111人死亡）。事故多发的重要原因之一就是大部分生产企业习惯于、仍处于传统作坊式手工生产和加工，机械化程度低，装备水平和工艺设施落后，生产效率低下，不规模经济，导致企业自身安全投入严重不足，安全保障能力难以提高，企业体量小，无跨地区、跨行业的企业集团，产品竞争力低，这势必严重影响着烟花爆竹行业健康发展。
（四）从产品种类看，产品单一、档次偏低、附加值不高、无研发手段，安全投入、安全发展缺乏现代产业基础。据不完全统计，2007年全省烟花爆竹生产企业平均年产值250万元，低于湖南省、江西省、广西自治区和河南省等主产省区的企业平均水平。由于受厂区面积限制，分区、分生产线布局难以大规模的规划设计，导致生产产品单一，而企业自身没有研制开发新产品的资金、手段和技术力量，在保障安全的前提下实现快速发展、规模经营、集约化增长则缺乏产业基础，多数企业仅靠模仿来生产低附加值的传统产品，造成生产的产品档次偏低，无创新产品，利润率小，由此制约和影响了企业的安全投入和安全发展。
（五）从非法生产经营看，烟花爆竹非法生产经营活动猖獗，事故频发。一些不法者非常隐蔽地非法组织烟花爆竹生产经营，不仅导致事故多发，而且严重扰乱烟花爆竹市场经济秩序，严重干扰了烟花爆竹行业的安全发展。2004年至2007年，全省共发生烟花爆竹非法生产事故45起，造成73人死亡，占事故总起数和死亡总人数的52.9％和65.8％。2008年1月至10月，全省共发现烟花爆竹非法生产行为（场所）78处，非法生产烟花爆竹发生了5起事故，共造成了6人死亡、1人重伤，直接经济损失650万元以上。
（六）从政府监管看，安全监管方式和手段与当前烟花爆竹安全发展要求不适应。个别地方安全监管部门重行政许可轻执法监管，对检查发现的安全问题，跟踪整改落实不到位；有的甚至有法不依、执法不严、违法不究，没有严格依照法律规定和法定程序对违法违规行为给予应有的处罚；有的不严格执行建设工程项目安全设施“三同时”的规定，存在先施工后补设计审查、先投入生产和使用后组织竣工验收等情况；有的对现场发现的安全问题没有及时取证、及时制作执法文书，导致处罚证据不足；少数地方没有分类建立烟花爆竹生产经营单位安全监管台帐和档案，安全监管执法文书不规范、归档不及时，疏于监管。
（七）从产业发展规划看，个别地方烟花爆竹行业发展缺乏科学指导和产业动力。一是缺乏长远发展规划。二是缺乏政策引导。有的地方受烟花爆竹安全事故等方面的影响，产业政策多变，一时支持发展，一时严加限制，一时又头脑发热提出退出，没有长期稳定的政策导向，造成企业见风使舵、插缝生存，不敢放心地加大安全投入，谋求安全发展。三是缺乏技术指导服务。安全评价机构对国家标准和政府要求的理解和把握不一致，有的机械地照抄照搬标准规范，忽视企业现状，导致生产工序与企业实际生产作业不匹配，不能满足企业的正常生产需要。四是缺乏专业设计机构或者技术咨询服务机构，不能适应烟花爆竹行业安全发展的客观需要。五是由于行业的产业层次低、企业工作环境差，烟花爆竹生产企业留不住人才，严重缺乏专业人员，更谈不上建立一支专业队伍。
四、我省的经验总结
近年来，各级安全监管局、安全评价机构、安全培训机构和企业正视安全形势严峻的现实，迎难而上，积极探索，勇于实践，有力地推进了我省烟花爆竹行业安全生产工作。回首过去，我们深深体会到，做好我省烟花爆竹安全生产工作必须做到“六个坚持”：
（一）必须坚持安全发展理念。燃放烟花爆竹的习俗传承已久，我省一些地区有生产烟花爆竹的传统，但烟花爆竹制造、储存、运输、燃放过程中的高危险性，使得烟花爆竹在给人民群众带来欢乐喜庆的同时也造成了从业人员伤亡。传统习俗的客观现实和事故的惨痛教训告诉我们，必须坚持安全发展理念不动摇，进一步加大安全生产投入，改善安全生产条件，提高安全管理水平，把生产安全事故置于可控状态之下，有效防范烟花爆竹生产、储运事故的发生，在安全的基础上谋发展，切实做到安全发展、科学发展、规模发展、规范发展。
（二）必须坚持总量控制和严把市场准入关。实行严格的总量控制，提高市场准入门槛，严把安全准入关，既是落实安全发展观的必然要求，又是我省烟花爆竹安全生产严峻形势的现实需要，既是安全监管部门依法行政的重要手段，又是从业单位安全生产的本质要求，有利于提升行业整体安全生产水平，有利于企业安全、健康、有序、持续发展，有利于政府实施有效安全监管。
（三）必须坚持不懈地打击烟花爆竹非法生产经营行为。非法生产经营活动不仅严重威胁人民群众的生命安全，造成大量财产损失，而且严重扰乱了市场经营秩序，阻碍了整个行业的健康发展。目前，正值打击非法生产经营活动的关键时期，必须不畏难、不退缩，保持高压态势，持续开展打击烟花爆竹非法生产经营行为。
（四）必须坚持始终强化基层政府安全监管。烟花爆竹企业座落于乡村，安全监管的任务要落实于基层政府，延伸于行政村、街道办事处。要从强化烟花爆竹安全生产责任制、加强安全监管队伍、完善全社会监督网络、改进监管手段和方式方法、严格依法处罚等方面不断深化烟花爆竹安全监管，做到政府监管不留空白，社会监督人人有责，舆论监督更加有力。
（五）必须坚持严格执法和依法处罚。严格执法和依法处罚，既是法律赋予安全监管部门的神圣职责，又是加强安全监管的重要措施和强制手段。那种不动真格的保姆式的监管方式，不仅丧失法律的尊严和权威，而且给企业的生产安全和长远发展带来隐忧，是法律面前不作为。必须摆正位置、站稳脚跟，认真履行法定的安全监管职责，用严格执法和依法处罚来推动企业安全生产主体责任的落实。
（六）必须坚持充分发挥安全中介机构和专家作用。安全中介机构和专家是烟花爆竹行业安全生产和安全发展的重要技术支撑，是把好安全生产源头关的第一道重要防线，是企业做大做强的后盾。实践证明，只要充分发挥安全中介机构和专家的作用，就能使企业实现管理有序、均衡生产、工艺顺畅、质量稳定，提高企业本质安全程度，保障企业安全发展。
五、未来五年安全发展的思路
总体目标：到2012年，基本形成较为完善、系统的烟花爆竹安全生产法制体系、标准体系、监管体系和诚信体系，企业安全生产主体责任明显增强，生产企业的集中度、规模、机械化程度、安全保障能力、产品质量档次和经营企业的配送能力、市场占有率明显提升，从业人员的安全操作技能和安全综合素质明显提高，生产和流通领域的市场经营秩序明显规范，重大危险源得到有效监控，违法违规行为得到有效控制，事故起数和死亡人数大幅度下降，全省烟花爆竹行业安全生产状况稳定转好，形成较为稳固的安全发展基础。
——发展目标：到2009年8月末，即第二轮烟花爆竹生产企业安全生产许可证延期许可结束时，力争培育2－3家年销售额在5000万元以上的集生产、销售、燃放为一体的烟花爆竹集团公司，全省烟花爆竹生产企业平均年生产能力不低于500万元；到2012年末，即第三轮安全生产许可证延期许可结束时，力争培育2－3家年销售额在10000万元以上的集团公司，培育5家以上年销售额在5000万元以上的集团公司，力争全省烟花爆竹生产企业平均销售额达到1000万元以上；批发经营企业规模进一步扩大，企业集中度明显提升；初步建成烟花爆竹社会服务体系。
——安全目标： 2008年，确定关闭淘汰生产企业名单，确保保留企业数量控制在国家安全生产监督管理总局下达的指标内，关闭生产企业数量在第一轮颁发安全生产许可证358个的基础上减少40%以上；所有列入保留名单的烟花爆竹生产企业都进行安全整顿，通过改建、扩建、新建和安全生产管理制度、操作规程的修订完善，使整顿提升后的企业实现公司化统一运营，生产水平明显提高，安全设施和厂区环境明显改善，安全管理水平和安全保障能力显著提高。
2009年，全面开展烟花爆竹生产企业安全标准化达标活动，力争企业安全标准化达标率40％以上，所有企业安全管理水平和从业人员安全素质明显提高，安全保障能力得到进一步提升。
到2012年，全省烟花爆竹安全生产状况显著好转，生产事故呈低发态势，企业事故死亡人数控制在极少的范围内，生产企业亿元销售额死亡率低于全国平均水平，力争不发生较大生产安全事故，杜绝重大、特别重大生产安全事故。非法生产现象得到控制。
六、对策措施
（一）加强政策引导
1．严格控制全省烟花爆竹生产经营企业总数。对没有烟花爆竹生产企业的市，不批准新设立生产企业；对有烟花爆竹生产企业的市，不批准新增生产企业数量；不批准新增黑火药生产企业。
2.鼓励和支持生产企业围绕“四化目标”安全发展。对加大投入，按照法律法规、国家标准和政府规定从事生产经营活动，实现了“四化目标”的规模企业（年生产能力1000万元及以上的企业，下同），扶持其长期发展。对非规模企业和没有实现“四化目标”的规模企业，一旦发现有严重违法违规行为或者发生较大事故的，吊销《安全生产许可证》，依法关闭企业。
3.实施企业做大做强、安全发展的产业政策和安全战略。组织引导安全生产基础条件较好、安全管理规范、规模较大的企业，促进其尽快上规模、上档次、上水平，推进做大做强、安全发展。鼓励烟花爆竹生产企业进入流通领域，鼓励烟花爆竹生产企业之间、批发经营企业之间、生产企业与批发经营企业之间跨地区收购、兼并，组建集生产、销售、运输、燃放和科研于一体的大型烟花爆竹集团。
（二）不断提升企业安全标准
1.提升一批企业安全生产水平。对安全基础条件较好、有一定生产规模和有能力安全投入的企业，通过实施改建、扩建和实质性重组整合，提高安全装备水平和机械化程度，使安全生产保障能力明显提高。
2.淘汰一批生产企业。依照《烟花爆竹生产经营企业安全标准化规范（试行）》新要求，对安全生产基础条件差、管理不善又无力整改的企业，依法实施关闭。
3.不断采用新技术改造企业。爆竹生产线的插引工序须采用机械插引，不得采用人工插引（生产爆竹坠子的除外）。烟花爆竹生产企业，凡可以机械化生产的工序，2009年底以前应当全部实现机械化生产，能够人机隔离的工位做到人机隔离；今后国内出现新的工序生产机械，应当在这类设备投入市场的2年内购置使用。
（三）严把安全准入关
1.严格建设项目安全设施“三同时”制度。烟花爆竹新建、改建、扩建项目，必须严格进行规范设计、核准施工和竣工验收，未经设计审查同意不得擅自施工，未经竣工验收合格不得擅自投入生产。
2.企业《安全生产许可证》有效期满未获得延续许可的不得生产。一经发现《安全生产许可证》有效期满继续生产的，要依法对企业进行严肃处罚，并提请政府予以关闭。关闭企业，必须按照省安全监管局皖安监化〔2008〕112号文件规定的企业关闭验收标准拆除关死，防止死灰复燃。
3.消除“一证多厂”。对安全生产基础差、规模较小、整改无望的企业，不再限期整改，依法实施关闭；通过对邻近生产场地企业股份制整合、兼并、收购、重组等途径，实行一厂一证的实质性运营，统一法人，统一生产和财务管理，建立起现代企业制度；整合的企业必须建立与其规模相适应的安全管理机构，配备专兼职安全管理人员，统一生产管理和安全管理。
（四）着力增强企业检测研发能力
1.强化检测手段。企业应当购置产品质量检测仪器、设备和检测试剂，通过检测检验把好生产原材料进货关、产品出厂关和批发采购关、销售关，严禁生产、销售违禁产品，杜绝不合格烟花爆竹产品流入市场。
2.重视产品研发工作。支持和鼓励企业依托科研院所和民爆企业的技术力量，建立产、学、研相结合的产品开发体系，鼓励企业间技术交流和合作开发，研制有一定技术含量、满足不同消费群体需要、质量安全可靠的新产品。
（五）严格生产安全规程
1.全面贯彻《烟花爆竹劳动安全技术规程》。夏季和高温时段，各地应当按照《关于做好夏季和高温时段烟花爆竹安全生产工作的通知》（省安全监管局皖安监化〔2007〕149号）要求，严格执行《烟花爆竹劳动安全技术规程》中关于从事有药产品制作过程中直接接触烟火药的操作工序超过规定室温和雷电大暴雨等恶劣天气条件下停止生产的强制性规定。
2. 以治理“三超一改”和“三违”为重点，持续深入开展企业隐患排查治理工作。
3.积极推行先进安全管理经验。大力推行药物混合等危险工序错时生产和定时生产的做法，部分危险工序作业时间应当避开企业从业人员集中生产时段。对药物混合、造粒、筛选、装药、压药、筑药等危险工序作业人员不能采取计件工资制核定报酬，避免药物停滞量超过国家标准控制范围。
（六）提高从业人员安全生产素质
1.增强全员安全意识。采取集中培训、分类培训、专题培训、现场作业指导培训和案例分析相结合的方式，有计划地组织对员工的安全培训教育，教育和警示从业人员遵章守纪，规范操作，安全生产。
2.普及安全管理知识。突出抓好企业负责人和安全管理人员的培训教育，使其掌握安全生产管理技术，及时发现处理安全问题，提高安全管理的针对性和时效性。
3.提高员工生产安全技能。重点抓好8类危险工序的作业人员生产安全技能培训教育，稳定生产一线骨干队伍，增强事故预防和应急处置能力。
