产品质量监督形势分析及对策研究
发布日期：2009-08-31 信息来源： 浏览量：3454
省质量技术监督局
产品质量一直是影响经济发展的重要因素，早在计划经济向市场经济转轨的初期，质量问题的重要性就被提到了各级政府和有关部门的重要议事日程，并在《产品质量法》里被进一步明确为由各级政府负总责。党和政府对质量问题历来都高度重视。邓小平同志就曾指出：“质量第一是一个重大政策，要想在国际市场有竞争力，必须在产品质量上狠下工夫”。党的十五届四中全会通过的《决定》中明确要求“要重点搞好质量管理”，并强调“坚持质量第一，采用先进标准，搞好全员全过程的质量管理”。原国务院总理朱鎔基同志就质量问题曾批示指出：“当前，我们正面临经济调整的关键时期，质量工作正是主攻方向，没有质量就没有效益。放任假冒伪劣，国家就没有希望。”党的十七大报告中多处提到产品质量工作，如：“确保产品质量和安全”，“加强动植物疫情疫病的防控，提高农产品质量安全水平”，“加快外贸增长方式的转变，立足以质取胜”，“加快形成一批国际知名品牌”，“落实节能减排工作责任制”，确保食品药品安全”，“强化安全生产监督和管理，有效遏制、重特大安全事故，保障人民身体健康和生命安全”。在今年的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理都对质检工作提出了明确要求，并专门强调要加强产品质量安全工作。去年9月22日在中央党校举办的省部级主要领导干部专题研讨班上，温家宝总理更是严肃强调：各级党委和政府必须把食品安全和安全生产工作摆到重要的日程上来，任何时候都不能松懈，这是贯彻落实科学发展观的要求。绝不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长。要强化行政问责制，出了问题必须严格追究领导责任。要加强公民道德、职业道德、企业道德、社会道德建设，在全社会形成诚信守法的良好环境。要切实加强对食品研发、生产、流通、消费各个环节的监管，大力整顿食品行业市场秩序，坚决打击违法犯罪行为，确保食品质量安全，让人民群众吃得放心。
产品质量问题是经济发展中的一个战略问题，质量工作是经济工作的生命线，是实现经济可持续发展的根本基础和保障。中央提出的促进经济又快又好发展的战略性部署，更加凸显质量工作在社会发展全局中的重要性。随着WTO的加入，市场经济进程的进一步加快，中国的经济已经完全融入经济全球化的氛围，质量问题已经成为影响国家经济运行质量乃至国际形象的重要因素。产品质量工作是政府部门的一项重要基本职能，同时也是建设中国特色社会主义、全面实现小康的重要内容和目标，从这些层面上我们可以清楚地看出，质量问题已经超越了经济问题的范畴，成为影响整个国家、社会健康运行发展的全局性问题。
为此必须高度重视产品质量工作，促进经济社会协调发展，实现社会的和谐发展。但近年来发生了一些不尽人意的产品质量问题，暴露了产品质量与安全监管体系有疏漏，监管存在缺失。具体反映在以下几个方面：
一、产品质量的现状和存在的主要问题
2001年以来，按照国务院关于“从源头抓质量”的重大部署，产品质量监督工作坚持改革完善、开拓创新，为促进我国产品质量整体水平的稳步提高，服务经济又好又快发展发挥了积极作用。但是，近年来，食品及产品质量安全事件屡屡发生，从早期的山西陈醋、阜阳奶粉、龙口粉丝、绍兴黄酒、金华火腿、猪链球菌、孔雀石绿多宝鱼、四川泡菜、重庆火锅底料、广州勾兑白酒、甲醛啤酒、PVC保鲜膜、油炸食品中丙烯酰胺、雀巢奶粉碘超标、光明回锅奶、复原乳“标鲜”到近期的三鹿奶粉事件，从出口的玩具、轮胎到毒饺子、毒宠物饲料等等一系列国内外的质量安全突发事件，令人震惊，百姓恐慌，境外封杀，拒绝进口中国食品，不仅对我们的民族产业发展和出口创汇造成巨大的经济损失，还严重影响“中国制造”的声誉和我国的国际形象。
多年来质检部门通过各类抽查，采集各种数据，对我省的产品质量水平开展监测，这些数据反映了我省企业质量总体水平有了较大改善，并呈现以下特点:
一、省内企业生产产品质量水平逐年攀升
抽查数据显示，2004年，全省质监系统抽查省内生产企业14389家，产品平均抽查合格率为78.85%； 2005年企业16282家，产品平均合格率80.59%；2006年抽查企业16701家，产品平均抽查合格率83.03%,2007年抽查企业15964家，产品平均抽查合格率85.59%；2008年上半年抽查企业7786家，产品平均抽查合格率为87.01%,我省企业的质量水平在逐年攀升。
二、省内流通领域产品质量水平徘徊在70%左右
随着2001年生产和流通领域监管职能的重新调整，为了全面了解省内商品市场产品质量状况，质监部门的抽查以生产领域为主，以流通领域为辅。2004年，在流通领域抽查商品13783批次，抽样合格率65.32% ;2005年，抽查商品9321批次，抽样合格率70.3%;2006年，抽查商品7337批次，抽样合格率69.91% ; 2007年，抽查商品6169批次，抽样合格率69.9%;2008年上半年，抽查商品2749批次，抽样合格率69.3%。总体水平徘徊在70%左右。
烟花爆竹作为涉及人身安全的重要公众消费品一直是我们加强监督的重点产品，从近几年的监督情况看，产品质量一直不容乐观。07、08年度国家监督抽查中分别有我省的6家和10家企业的产品因质量问题被判为不合格，有的产品还存在重大安全隐患。在07、08 年度我们也对我省烟花爆竹生产企业比较集中的池州、黄山、滁州、安庆、宣城、六安、巢湖等市县的烟花爆竹产品进行了省极监督抽查，总体合格率都徘徊在60%左右，主要问题集中在标志不全、引火线标识和引燃时间不合格、筒体厚度过薄、违规使用氯酸盐做药种、药量超标、燃放性能达不到要求等方面。这些问题的存在反映我们不少生产经营者法律意识、质量安全意识单薄，有的则是生产条件不能满足需求，心有余而力不足。这些隐患的存在都对我们广大消费者的人身安全构成了威胁，必须要引起生产企业的足够重视。
二、存在问题的主要原因
造成产品质量问题不能从根本上解决的原因很多，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）法律体系建设不够健全
1、在立法方面：（1）对涉及一些企业基本法律义务的行为（如进货验收制度、出厂检验制度等直接影响企业产品质量的环节）没有规定相应的处罚，法律约束力不充分，导致监管刚性力度不足。（2）在惩戒规定方面力度需要加大，特别是对违法企业的退出市场机制方面进一步加强约束。（3）立法方面普遍存在轻民事责任的现象，主要对民事责任的规定内容不完整，未对产品缺陷引起的人身伤害赔偿（包括精神损害赔偿）做出规定，对消费者的保护力度不够，不利于市场约束机制的建立。（4）刑事责任约束范围需要扩展。特别是对在产品生产加工过程中故意偷工减料、恶意添加有毒有害成分，直接造成质量隐患，危害人身健康的行为要严格刑事责任的设定（比如刑法中的投毒罪和危害公共安全罪），加大惩处力度。2、在执法方面：（1）由于受现行财政供给体制的限制，存在执法和经济效益挂钩的现象。（2）执法力量普遍不适应工作需要。比如象质监部门在街道、乡镇都没有机构，人员普遍感觉力不从心。以质监部门为例：全系统执法人员仅1500人，平均每个市、县局的执法人员不足20人，需要对全省520多个责任区、三万多家企业进行监管，数量悬殊较大，如果再对所有企业采取类似乳制品企业驻厂监管的模式，就更显得捉襟见肘。3、在守法方面：公民、法人、组织的法律意识、质量意识淡薄。（1）全社会没有形成自觉重视质量、主动关注质量、参与到质量监管工作中的氛围，没有真正建立起部门牵头、全社会共同参与的社会监督网络。另外由于我国总体生产力水平和消费水平不高，一些价廉质低的产品在一段时间和范围内还有着广泛的市场，这在客观上为假冒伪劣的生存提供了土壤。（2）在行为方面没有建立自我约束的机制。（3）在生产经营过程中片面追求利润最大化，藐视法律，丧失最基本的诚信和道德底限。
（二）企业质量意识和管理水平低下，企业是产品质量第一责任人的法律意识还没有真正落实到位
很多企业还没有真正树立起“质量就是企业的生命”的基本理念，质量意识淡薄，质量管理水平不高。（1）一些大中型企业热衷于上规模、铺摊子，搞盲目扩张，忽视质量基础工作，有的企业在竞争过程中严重缺失基本的道德意识，以牺牲质量为代价盲目降低成本。三鹿事件中部分奶站以及部分企业的行为就是最为典型的。（2）中小型企业质量水平参差不齐。生产力发展的总体水平和生存空间决定了他们的质量状况，普遍存在把关能力较弱（没有基本的检验设施和能力），局限于追求眼前利益，短期行为比较严重的倾向。（3）小作坊经营户（包括农村、城乡结合部、集贸市场 等）的质量水平问题严重。由于分散的农民生产生活需要决定了经营户的存在，劳动就业生存需要决定了从业人员的存在，导致监管难度大、质量控制难、风险较大。比如我省的烟花爆竹企业就存在总体规模偏小，生产条件和能力偏差偏低的状况。
（三）市场监管能力水平有待于提高
从目前各监管部门的人、机制和手段等方面普遍存在差距。监管队伍的政治、业务素质和道德水平有待于进一步提高。快速反应机制、工作责任制和责任追究制有待于进一步完善和强化。检验机构设置以及能力水平方面明显不适应监管工作的需要。一是机构不健全：部分多数县级部门没有检验机构，即使有也只能检验简单的少数产品，无法满足日常监管工作的需要。二是能力水平低：由于受投入等多方面因素的限制，我省目前很多检验机构所检产品范围有限，很多产品只能送到外省去检测。象今年奶粉事件中的三聚氰胺，我省只有国家农标中心一家机构能够检验，给监管工作的快速反应带来很大牵制和被动。
三、措施和对策
作为产品质量的主要监管部门，多年来我们一直积极履职，不断创新工作方法和思路，确保从源头上严把产品质量关。
（一）积极构建产品质量监管体系
为落实总局提出的产品质量源头监管工作“两抓两提高”（即从源头抓质量，提高工作有效性；从基层抓落实，提高依法行政水平）的目标，我局早在2004年就结合实际出台了《关于进一步强化生产源头监管实施方案》，明确提出了建立适应强化源头监管要求的工作机制，结合电子监管软件的使用，通过普查建档，突出监管重点、实行分类指导，落实工作责任，严把许可准入等措施，强化源头监管工作。2006年我们为贯彻总局关于建立产品质量安全监管体系的要求，就食品以外的产品质量监管体系的建立问题专门下发了《关于建立产品质量安全监管体系的实施意见》，提出了通过巡查、定检、抽查、后续监管等系列措施加大对除食品以外“六大安全”产品的监管力度。2008年总局提出建立有中国特色的产品质量安全监管体系的工作目标后，我们专门起草了意见，以电热毯、燃气灶具、人造板、电动车四类许可证管理的日常消费品为试点逐步推开体系建设工作。
（二）坚持分类监管原则，突出重点，认真做好重点产品的监管工作
1、全力推进重点产品整治工作。去年以来，我们根据质检总局关于开展十类重点产品整治工作的部署，结合实际制定了整治行动方案，对各项目标任务的工作职责、工作标准、工作进度、工作措施都提出了明确要求，不定期召开整治调度会议，及时通报全省整治工作进展情况，并在各市自行组织验收的基础上，对部分重点市进行了直接验收。
2、找准定位，不断创新监管工作思路。三鹿奶粉事件后，我们积极反思自身监管工作方面的缺失和监管工作思路的调整，在今年的全省监督工作会议上提出要进一步强化企业作为产品质量的第一责任主体的责任，强调企业在生产经营过程中必须要严格执行国家的法律法规和标准，履行全过程质量控制义务，并保证产品的质量和安全。质监部门主要是代表政府对企业实施国家法律法规、保证产品质量进行监督。工作内容主要就是监督企业质量保证体系运转情况、产品质量情况，发现问题及时予以指导帮助，对制售假冒伪劣产品进行立案查处，维护法律尊严，维护消费者权益。
3、突出重点，建立分类监管机制。随着经济发展和社会进步，人民群众对产品质量安全的要求越来越高，而我们拥有的资源是有限的，不可能对所有的产品平均用力，所以我们将工作职能与社会的关注、群众的需要结合起来，明确工作范围、找准着力点。监管的重点主要是把握重点产品、重点企业和重点区域等三个方面：重点产品主要包括许可证产品、3C产品以及其他涉及群众消费、人身健康安全产品；重点企业主要指质量控制水平低或者有造假前科的企业。重点区域主要指产业集群。监管的措施方面：要按照企业的质量控制水平分A、B、C、D类，重点抓C类的监管，促使其向两极转化，好的升为B级，差的降为D级，情况严重的，责令其停产停业。
4、防患未然，积极建立风险预警机制。建立风险预警机制是防范产品质量事故的有效措施。近来，总局对这项工作高度重视，明确提出了要建立安全风险监控体系。我们高度重视，并积极采取措施，专门下发了《安徽省质量技术监督局生产加工环节产品质量安全突发事件应急预案》，在监督工作过程中注意发挥质检机构、执法机构的作用，注意从检验、执法信息中及时发现风险，并切实采取应急措施。
5、切实采取措施，落实监督工作效果。（1）摸底建档，做到家底清、情况明。我们借鉴了深圳市局开发的产品质量监管软件，并在此基础上进行了补充改进，确保企业基本信息、许可证监管情况、日常巡查情况、监督抽查情况都能及时录入（目前全省录入各类企业数达到3万多家），建立起了动态监管体系。（2）强化对许可证企业的监管。下发了《安徽省工业产品生产许可证证后监督管理办法》，切实通过年度监督检查、日常监督检查和执法查处等证后监管的各项措施的有效落实，确保获证企业的行为逐步规范，产品质量水平稳步提高。（3）创新思路，将监督与服务工作有机结合。围绕各级党委、政府 “保增长、保民生、保稳定”这一中心工作，进一步强化服务意识和创新意识，正确处理好监督与服务关系，把监管职能和服务职能发挥到最大化。在生产许可工作方面：下发了《关于认真做好重点工程重点项目工业产品生产许可服务工作的通知》，主动为地方政府的重点工程重点项目提供政策咨询、技术把关、申报提速等方面的服务。在创建优质示范基地方面：积极调动地方政府的积极性，并出台相关规范，成效显著。当涂县和无为县分别被授予 “创建全省优质机床及刃模具产品生产基地”以及“创建全省优质电线电缆产品”称号。两县的做法还在总局召开的全国创建优质示范区工作经验交流会上进行了交流。
面对产品质量监管工作的新形势，我们提出如下对策和建议：
（一）进一步加强法制宣传教育
把产品质量监管工作的相关法律法规及时纳入到“五五”普法规划中，加大法律法规的学习宣传力度，全面提高全社会的质量法律意识特别是生产经营者的责任意识。另外可借助各种媒体进行经常性宣传；同时在每年的“315”、“质量月”、“计量日”、“标准化日”、“法制宣传日”等活动期间开展专项重点宣传。再次组织开展社会产品质量法律法规知识竞赛、以及送法下乡、免费检测、传授识别常识等活动，最后争取将产品质量与安全等方面法规政策列入各级党委理论学习中心组的学习内容，继续开办领导干部质量技术监督专题研修班等。
（二）健全完善监管法律体系
以加大惩戒力度为目标，对行政执法以及全过程监管过程中迫切需要明确的强制手段和措施进行规定，确保各类违法行为及时有效得到打击，早日出台《产品质量监管条例》等法律法规，建立起从源头到市场全过程完善的监管法律体系。
（三）建立风险预警机制，建立产品质量与安全舆情收集，追踪、核查、梳理、分类，应对处置等有效的风险预警机制。
各监管部门要通过各种渠道及时准确掌握社情民情中反映出的质量苗头性问题、特别是行业潜规则问题，要建立应急预警机制，及时提出应急对策措施，把问题消灭在萌芽状态，避免进一步扩大影响。及时修订产品标准与检验方法标准，通过科学严密、合理的标准体系和技术规范保障产品质量安全。
（四）把质量工作纳入地方政府总体发展规划，明确由政府负总责
逐步建立起由政府负总则、各部门各司其职、企业自律、全社会共同参与、齐抓共管的监管机制。把产品质量和食品安全纳入地方政府的总体发展规划和目标考核内容，制定科学的考核体系，充分发挥政府在质量工作中的主动监管作用。
（五）全面提升检验手段和能力，加大抽查经费的投入
合理整合现有检验机构条件和能力，提升检验机构的检验技术水平，做大做强一批规模、特色检验机构。结合我省产品特点和监管工作需要，进一步加大投入，针对性在部分检验空白领域取得突破，建立一整套较为完善的技术支撑体系。加大财政对产品质量抽查专项经费的投入,确保职能部门能切实履行好监管的职责，确保检验机构能出具科学、公正、准确的检测数据，确保不增加企业的负担，确保全面地及时地开展对人身安全和人体健康安全密切相关产品的监管。同时要加大对专项资金使用的审计，确保专款专用，发挥效能。
（六）进一步加大监管工作力度
针对监管工作现状，研究合理、切实可行的监管思路和模式，在理顺各部门的监管职责的前提下，结合各部门的特点，确立各自的监管重点，形成完整的监管闭环链条，确保产品从种植、养殖到加工、销售环节纳入到无缝对接的全过程监管体系。监管应突出三重“重点区域、重点行业、重点产品“，加大重点产品的抽查频次，切实达到抽查一类产品，规范一个行业，净化一个区域的目标。制订科学合理的监督抽查计划，充分有效利用监督抽查的结果，通过及时公布分析质量状况，积极引导消费。
（七）强化企业基础工作，增强企业的产品质量的法律责任、社会责任和政治责任意识
加强计量、标准化、质量体系建设，加强标准制定的技术内涵及严谨性，夯实质量基础工作，通过综合体系的有效运转，确保企业生产能力、条件、质量控制水平稳步改进提升，最终确保产品质量水平稳定提高。要求企业对可能危及人体健康、财产安全的产品；涉及生产安全、公共安全的产品；影响国计民生的重要工业产品；涉及节能环保及资源节约方面的产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品严格执行出厂检验制度，监管部门采取强制检验措施。
（八）严格市场准入制度
严把申报关、审核关和现场核查关，对不符合国家产业政策、许可条件的坚决不予许可。烟花爆竹用的一些危险化学品原料（如铝粉等）从今年3月份开始已经列入了生产许可发证范围，我们将对生产企业的条件按照细则要求严格进行把关，对无证生产行为加大打击力度。对已获许可的企业加大证后监管力度，对条件不再符合生产要求的按规定吊销许可资格。
（九）加强指导和服务，促进经济社会和谐发展
认真贯彻“发展为上、服务为先、执法为民、安全为天“的十六字方针，严格遵崇”服务中心、服务企业、服务群众的“三大服务”的宗旨，进一步改进监管思路和监管方法，立足服务地方经济，将监督和服务有机结合起来，寓监督于服务之中，把全面提高质量总体水平、促进安徽经济又好又快发展作为监管工作的出发点和最终目标。
